台湾农会组织的发展经验和启示
——海南省农业交流协会赴台考察报告
今年9月21日至28日，在民革海南省委支持、海南省农业交流协会具体组织下，我们海口市政协、海口市委农办、琼山区农业局、琼中新市农场负责人组成的农业考察团一行8人赴台考察台湾农业发展情况，主要是对台湾农会组织的发展情况及发挥的作用进行了调研，并实地参观了台一休闲、建川等个别农场和农产品展销市场，在嘉义市农会与当农会组织举行了座谈会。考察结束后，我们认为台湾的农会组织在历史上曾对台湾农业的发展起到了很好的推动作用，根据对台湾农会组织的参访和他们的一些做法，特形成以下报告：
一、 台湾农会组织的构成及其主要功能
（一）组织机构。农会是台湾分布最广影响最大、最为完善、功能最为齐全的农民组织，目前，全台有1600多家。它最早成立于1900年，当时成立的目的在于向地主要求减租，保护自己的利益等。在日据时期，农会被日本人用作执行当局政令、征收捐税、统治乡村的工具组织。“光复”之后，经改组，成为目前真正为农民自主的公益性社团组织。根据台湾农会法，农会分为乡镇农会、县(市)农会、省农会三级，各级农会既是独立的法人，可以独立地开展各项业务，又与上级及其他农会之间互相配合，下级农会接受上级农会的指导，各级农会共同组成一个系统的组织网络。基层农会下设农事小组，为农会事业基层推行单位，各级农会内成立相应的业务部门，负责各项业务的执行。农会的主管机关，“中央”为“农业管理委员会”，省市为省市政府，各级农会受其主管机关的指导、监督。农会的最高权力机关为各级会员代表大会。各级农会由会员代表推选一定数额理事、监事，组成理事会、监事会。理事会根据主管机关遴选的人员中聘任总干事一名。总干事负责掌管农会的业务，有指挥、监督其他农会职员的权力。农会法对其中的会员资格、会员权力义务、会员代表大会制度、理事的条件、理事名额、理事长总干事的人选条件、农会经费来源及用途等都有明确的规定。例如：其中规定乡、镇农会理事9人，县农会理事9～15人，省农会理事15～21人。农会监事为理事名额的1/3，候补理事监事不得超过理监事名额的1/2；对总干事的要求有：大学、独立学院以上学校毕业或高考及格，并曾任机关学校或农业金融机构或农民团体相当职务3年以上；或专科以上毕业曾任上述职务5年以上；或高中高职毕业，曾任上述职务7年以上等。
（二）主要功能。农会法规定：农会以保障农民利益、提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益、改善农民生活、发展农林经济为宗旨。其具体任务，在农会法中已明列，包括：保障农民权益、传播农事法令及调解农事纠纷；协助有关土地农田水利之改良、水土之保持、森林之培养；优良种籽、肥料之推广；农业生产之指导、示范，优良品种之繁殖及促进农业专业区之经营；农业推广、训练及农业生产之奖助事项；农业机械化及增进劳动效率有关事项；辅导及推行共同经营、委托经营、家庭农场发展及代耕业务；农畜产品之运销、仓储、加工、制造及市场经营；农业生产资材之进口、加工、制造、配售及会员生活用品之供销；农业仓库及会员共同利用事业；会员金融事业；接受委托办理农业保险事业；接受委托协助农民保险事业及农舍辅建；农村合作及社会服务事业；农村副业及农村工业之倡导；农村文化、医疗卫生、福利及救济事业；农地利用之改善；农业灾害之防治及救济；代理公库及接受政府或公私团体之委托事项；经主管机关特准办理之事项。概括起来，其功能主要有4大部分：农业推广、农业金融、供销经营、保险。具体如下：
二、台湾农会的一些成功要素
（一）日据时期打下基础。应该说，台湾农会在日据时期发展得相当出色，这可以从国民政府收回台湾后的《台湾省农业组织调查报告》中看出，“台湾省农业会机构健全、运用灵活，实为今世不可多见之农业组织，台湾农业能有今日之发达，实得利于农会之制度。日人数十年来锐意扶持农会事业，籍以加强其控制，虽其居心可叵，而其用力可佩”。从这一意义上讲，台湾农会的成功是得益于日据时期打下的基础。
（二）美国援助提供良好环境。从1951到1965年间，台湾平均每年接收美国约为1亿美元的援助，总共将近15亿美元，其中有相当比例用于农业发展。此外，尚有因美援物资出售与货款收回之循环运用的援款348.96亿元台币，其中16.0%用于农业经济建设，所占比例最大。此外，美国还通过技术合作，训练、选送2749人，以援助当时之台湾，训练项目以农工为主，其中农业就有698人。1951-1963年间台湾农业部门的资本形成净额中，美援占了58.7%的比例，为1.93亿美金。美国还和当时国民政府联合组建农复会，为台湾农会和农业发展起到了关键性作用。美国的援助为台湾的农业发展创造了良好的外部发展环境，也促进了包括农会改革在内的诸多发展政策的顺利推行。
（三）农会改革修法比较得当。国民政府收复台湾后，针对农会组织进行了两次大的政策调整和法律修改，尤其是1954年完成的农会暂行办法，起到了净化会员资格，树立权责划分制度、导入合作意识的效果。使得多功能目标的农会组织与当时的农民和社会经济环境比较吻合。而且，政府在法令上限制信用合作社及商业银行在乡镇设立，使得农会信用部在大部分乡村成为唯一的金融机构和独占的业务，农会可以在相对封闭、稳定和安全的环境中发展，无人和他进行竞争，农会信用部因此获得大量收入，并且成为农会收益的主要来源，资金的充足，推动了农业技术推广等农会活动的开展，促进了农会的多功能发展。
（四）相关改革和政府强力推动。台湾从1949年开始实行三七五减租、公地放领、耕者有其田等土地改革，改革了旧有的土地租佃制度，扶持了自耕农，激发了农民生产积极性。对农民加入能获得农业技术服务、动植物苗种、农业生产物资、农业生产资金贷款的农会起到了推动作用。同时，台湾当局的强力推动也起到了作用。农民和地主不敢轻易对政府推行的制度进行质疑和反抗，政府可以有效控制农会运作，可以按照预定政策设想推行农会业务，农会修法和业务推进都比较顺利。
（五）农民的同质性和乡村的封闭性。在上世纪60年代前，台湾工商业还没有起飞，以农业经济为主，农民以农业为主要收入来源，没有太多的非农就业机会，同质性较高，发展意向比较一致。与此同时，当时的乡村也比较封闭，交通道路相对不便，普通农民缺乏跨区域长距离经济活动的能力。这使得农民只能更多地与本区域的农会发生多种业务交往，农会经营活动由此旺盛，不断发展壮大。
三、台湾农会发展对我们的启示
考察台湾农会组织，是否我们要照搬他们的做法？我们认为，我们的环境与台湾有很多不同之处，在当前的发展情况下，我们既要看到它的长处，也要从实际情况出发，找准发展的方向，不能死搬硬套。以下就是我们总结出来的几点启示：
（一）我们发展综合性农民组织的社会环境还不成熟。我们开放、动态和竞争的社会主义市场经济体制已基本确立，发展综合性农民组织所需的稳定封闭环境条件已不存在。其次，经过改革开放30年发展，农业经济占国民经济比重已大幅下降，农业收入占农户家庭收入比重已大幅降低；许多农村地区已经城镇化，或者已属于城市的辐射范围；大量的农民已离土进城成为产业工人，农民的兼业化非常明显，构建以乡镇为基础的综合性农民组织系统，将面临异质化农民多样化需求的巨大挑战。
（二）综合性农民组织难以获得垄断地位。审视当今我们的农村，在金融信贷领域，已经有了信用社、农业银行和邮政银行等强力竞争对手，并且村镇银行和民间金融也开始逐步兴起；在农产品产后领域，已经出现了大量的商贩、专业市场、农业加工企业等；在保险领域，也有了众多实力雄厚的保险公司；至于政府委托的准政府性业务，大多已由村组织和村干部代理。很显然，综合性农民组织在大陆难以获得区域性的垄断地位。
（三）组织与人员定位难以有效达成。我们如果模仿台湾构建以乡镇为基础的综合性农民组织系统，将面临组织定位和人员安排难题。如果以政府来定位综合农民组织，不但会增加乡镇基层人员和财政开支，而且综合性农民组织也面临如何克服政府部门官僚习气等难题。如果以准政府组织定位或者按照专业合作社的市场经济主体定位，那么综合性农民组织将面临核心成员产生难题。尤其是在一个乡镇一个农会的设置原则下，无论采取类似公务员招考方式还是如台湾的理监事会选举、总干事遴选制度，或者通过农民直选方式，都将引起利益纷争，一旦有重要利益方感觉选举不公，其后续负面活动将极大挑战基层政府和农会组织的公信力，影响地方稳定态势。
（四） 组织治理结构难以有效安排。在综合性农民组织领导人产生充满争议的情况下，即使综合性农民组织有规章制度约束领导行为，但实际上仍存在农民组织治理结构如何有效安排的问题。在综合性农民组织会员数量众多，但资源、能力有限的情况下，普通会员能以发挥实质性的监督作用，在这种情况下，如何避免综合性农民组织可能出现的“精英俘获”以及“官商勾结”问题，将成为长期性难题。
（五）组织业务功能难以妥善设置。如果农会要开展多种业务，将需要巨大的人力与物力支持，虽然理论上可以通过信用业务等高盈利业务来弥补其他业务亏损，但是与台湾农会不同的是，新成立的综合农民组织从一开始就会面临相关业务领域专业化、高效率、有雄厚经营资本支持的诸多市场主体的竞争，面临诸多行业既得利益者的挑战。此外，如果单纯农民的原始股金积累，很难满足多业务开展对资金的需要，需要政府扶持，这就会挑战政府财政资源的分配格局。
（六）构建农民专业合作社网络体系。现阶段，我们应着重考虑完善农民专业合作社的发展思路，要在坚持农业家庭经营的基础上，以独立的农户为农业的基本经营单位，构建和完善以农民专业合作社为基础，区域性农民专业合作社联盟或区域性农民专业合作社联合社为支撑，全国性农民专业合作社联盟（联合会）与全国性农业产业协会为龙头，以市场化、专业化、合作化为价值取向的合作社网络体系，实现农民收入增加，地位和权益得以维护，主体性和现代性得以彰显的目标。这种发展道路既可调动农民的生产经营积极性、发挥市场经济规律，又可避开综合性农民组织的上述不足，更可使政府部门不用介入太深。
（七）加快我们涉农部门职能转变与机构改革。对当前我们农民专业合作社发展更为重要的是，应该彻底改变政府部门政出多门，对合作社多头领导，进而行政效率偏低等方面的问题。因此，转变政府职能，对政府机构进行整合，建立公共服务型的政府，已极为关键。与农民专业合作社和农业行业协会发展相关联的是：政府部门应支持农业行业协会承接相关微观农业服务职能，针对农民合作组织开展专门的辅导工作，配备基层辅导人员和相应经费；应加快农民专业合作社发展教育及培训业务的开展；重点培养好基层辅导员和合作社核心成员。
执笔：中共海口市委农办 王少平处长
二0一三年十月十六日
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